La cérémonie de signature d’une zone ou d’un partenariat dure une matinée. Le titre foncier, la ligne électrique et le guichet des douanes qui la rendent réelle prennent des années, et le partenaire privé porte cette attente sur son propre bilan.
L’essentiel
- Le Sénégal encadre ses PPP par une loi unique, adoptée en mars 2021. La Côte d’Ivoire les pilote par deux décrets de mars 2018 et un comité rattaché à la Présidence.
- Les engagements privés dans les infrastructures d’Afrique subsaharienne ont atteint 7,9 milliards de dollars en 2024 selon la Banque mondiale. L’Afrique de l’Ouest et du Centre en a capté 1,4 milliard.
- Une zone économique spéciale vend un régime fiscal. L’investisseur doit encore sécuriser le foncier, l’énergie et un agrément qui tient.
- Un accord-cadre fixe les règles. Les volumes arrivent avec chaque bon de commande financé, et seulement alors.
La plupart des opérateurs découvrent le partenariat public-privé par sa forme la plus visible : une visite ministérielle, une convention signée, une photo. La suite se photographie moins bien. Une autorité contractante doit budgéter le projet, une unité d’expertise doit le revoir, une agence foncière doit livrer une parcelle au titre propre, et le concessionnaire d’électricité doit tirer une ligne jusqu’à la clôture. Chaque étape a son bureau et son calendrier. Cet article passe en revue les deux instruments qu’une entreprise privée des intrants, de l’agro-transformation ou de la logistique rencontre le plus au Sénégal et en Côte d’Ivoire : la zone économique spéciale et l’accord-cadre.
Deux pays, deux architectures juridiques
Le Sénégal a adopté la loi n° 2021-23 du 2 mars 2021 relative aux contrats de partenariat public-privé. Elle a remplacé la loi de 2014 et réuni concessions, délégations de service public et contrats de partenariat dans un cadre unique. Le décret d’application n° 2021-1443 du 27 octobre 2021 organise l’Unité nationale d’appui aux PPP (UNAPPP), que le ministère de l’Économie présente comme l’organe expert chargé de la revue préalable et de l’assistance technique sur tout le cycle du projet, dès l’identification.
La Côte d’Ivoire n’a pas de loi PPP. Deux décrets du 29 mars 2018, le n° 2018-358 sur les contrats de PPP et le n° 2018-359 sur le cadre de pilotage, posent les règles. Le Comité national de pilotage des PPP (CNP-PPP), rattaché à la Présidence, valide le programme annuel des projets, accompagne les autorités contractantes de l’étude de faisabilité à l’exécution du contrat, et gère un fonds d’études.
Pour un promoteur privé, la différence est concrète. À Dakar, le dossier suit une procédure inscrite dans la loi, avec une unité nommée qui rend son avis à des étapes définies. À Abidjan, le CNP-PPP joue le rôle d’interlocuteur d’ingénierie dès l’étude de faisabilité, et un projet absent du programme annuel attend. Dans les deux capitales, la première question à poser au ministère est la même : ce projet figure-t-il au programme, et quelle ligne budgétaire porte la part publique ?
Ce que disent les chiffres
Le rapport 2024 de la Banque mondiale sur la participation privée aux infrastructures (PPI) recense 7,9 milliards de dollars d’engagements privés en Afrique subsaharienne sur 47 projets, en hausse de 133 % par rapport aux 3,4 milliards de 2023. Le même rapport chiffre l’Afrique de l’Ouest et du Centre à 1,4 milliard de dollars sur 12 projets dans 10 pays. Le Sénégal représente 56 % de ce total régional, avec trois projets pour 805 millions de dollars, dont la centrale à cycle combiné de Saint-Louis à 475 millions. L’énergie arrive en tête des secteurs, le transport en second.
Lisons le schéma. Le capital privé va là où un contrat fixe le revenu : un contrat d’achat d’électricité avec un acheteur solvable, un péage, une concession portuaire. Un parc agro-industriel ou une unité de blending d’engrais se présente devant les mêmes prêteurs avec une réponse plus faible à la question que tout comité de crédit pose en premier : qui paie, combien, et depuis quel compte ? Les promoteurs qui réussissent dans l’agriculture empruntent la logique du secteur électrique. Ils apportent un contrat d’enlèvement signé, une formule de prix et une garantie de paiement avant d’apporter un plan de masse. Notre note sur ce que les DFI recherchent dans une thèse d’impact traite le versant prêteur de cette discussion.
La zone économique spéciale : un régime fiscal qui attend encore foncier, énergie et guichet
Au Sénégal, la loi n° 2017-06 du 6 janvier 2017 sur les zones économiques spéciales a remplacé le cadre de 2007 et posé un régime de gouvernance commun à toutes les zones. Chaque zone naît de son propre décret, qui en fixe les limites et les références cadastrales. L’agence nationale de promotion des investissements, l’APIX, propose du foncier aménagé dans les zones et accompagne les investisseurs dans leurs démarches foncières.
L’exonération fiscale est la promesse la moins chère qu’un État puisse faire. La ligne électrique coûte plus, et le titre foncier coûte le plus de temps. Avant d’engager des capitaux dans une zone, un promoteur doit obtenir des réponses écrites sur cinq points :
- Foncier. Qui détient le titre, sous quel régime, qui signe le bail, et si un ancien occupant de la parcelle garde une réclamation à purger.
- Réseaux. Une date de raccordement à l’électricité et à l’eau, par écrit, avec le tarif applicable et la partie qui paie le dernier kilomètre de ligne.
- Agrément. La procédure, le délai et le signataire de l’agrément d’entreprise de zone, puisque les avantages s’attachent à cet agrément et non à la parcelle.
- Stabilité. Ce que prévoit la convention si une loi de finances ultérieure modifie le régime, et quelle instance tranche un litige.
- Sortie. Si l’agrément se transfère à un acheteur en cas de cession de l’usine.
Un investisseur qui n’obtient pas ces cinq réponses sur papier achète une plaquette. Celui qui les obtient peut bâtir un modèle financier qu’une banque lira.
Les accords-cadres : les lire comme des options
L’accord-cadre est l’instrument que la plupart des fournisseurs d’intrants rencontrent en premier : un État, une agence publique ou un programme convient avec un fournisseur d’une formule de prix, de spécifications, de conditions de livraison et de modalités de paiement pour une période, puis émet des bons de commande au fil de l’ouverture des crédits. Les programmes de subvention d’engrais et les fournitures d’équipements fonctionnent souvent ainsi.
La signature fixe les règles du jeu et n’engage aucun tonnage. Chaque bon de commande exige une ligne budgétaire, un engagement du Trésor et un calendrier de paiement. Un fournisseur qui stocke sur la seule foi d’un accord-cadre finance l’État à ses frais. Avant de signer, vérifiez quatre clauses : la formule de prix et son indice de référence, pour qu’un mouvement du fret ou du change n’efface pas la marge ; la garantie de paiement attachée à chaque commande, lettre de crédit ou garantie du Trésor ; la fenêtre de livraison, confrontée au calendrier de semis de la culture ; et le règlement des litiges, où l’arbitrage OHADA devant la CCJA d’Abidjan offre aux deux parties une instance connue.
Un accord-cadre sans ligne budgétaire est une lettre d’intention avec un tampon. Traitez-le comme une option de vente, valorisée et gérée comme telle, et dimensionnez le BFR sur les seules commandes financées.
Là où C2A intervient
Nous travaillons du côté privé de la table. Pour les promoteurs qui entrent dans une zone ou répondent à un programme public, nous cartographions les institutions concernées, préparons le dossier pour le CNP-PPP à Abidjan ou l’UNAPPP à Dakar, transformons les questions de foncier, de réseaux et d’agrément en conditions suspensives écrites, et lisons les accords-cadres clause par clause avant signature. Quand le projet appelle de la dette, nous montons le dossier de financement bancable qu’attendent les prêteurs, contrat d’enlèvement et garantie de paiement en tête.
Vous étudiez une zone ou un accord-cadre public ?
Apportez-nous la convention ou le projet d’accord. En une séance, nous listons les clauses qui portent votre risque et les questions à poser à la partie publique avant de signer.